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  在不久前舉辦的中國財稅法學研究會2016年會上，來自財稅法學界的多位專家學者聚焦新時期財稅改革的法律與政策問題，從稅務政策目標設計、預算管理和財政事權劃分改革等角度，介紹了自己的研究成果，為認識財稅改革提供了新視角。

　用法律確保政策目標的實現(xiàn)
　　政策目標是一種原則性的聲明，即政府在經(jīng)濟、政治和社會層面上希望獲得的結果。在很近召開的中國財稅法學研究會2016年年會上，有專家指出，政策結果取決于政治團體的利益較量，體現(xiàn)政黨的利益觀。政策目標是利益團體的需要。對于需要的獲取方式和程序則是法律評價的對象，有國家管理的必要。

　　中山大學法學院教授楊小強認為，稅務立法很重要的方面是理順政策、法律與行政管理的關系。稅務政策制定的程序是，先尋找政策的目標，再尋找政策的手段。稅務法律要規(guī)范政策目標，保護政策目標的實現(xiàn)。例如，房地產(chǎn)稅法的政策目標是降低房價、構建地方主體稅種、增加地方財政收入，還是調節(jié)貧富懸殊?再如，環(huán)境保護稅法的政策目標是保護環(huán)境、簡單費改稅、增加財政收入，還是污染修復賠償?

　　稅務政策目標是稅制改革的頂層設計問題。但稅務政策目標存在不清晰、含糊和缺乏共識的問題，哪個政策目標是中心的，哪個政策目標是附隨的，不無爭論。由此也給政策咨詢的設計帶來諸多不確定性。

　　北京大學法學院副教授葉姍談到增值稅的立法問題。她表示，自試征增值稅起到營業(yè)稅改征增值稅試點改革全面推開，在這30多年間，增值稅一直屬于選擇性征收的稅種——選擇地區(qū)、選擇產(chǎn)品、選擇行業(yè)、選擇抵扣范圍、選擇免稅項目等，與增值稅對所有商品和服務普遍征收而產(chǎn)生的稅務中性特征有所背離。總的來說，我國增值稅制改革的基本脈絡是不斷擴大征收范圍、適當調整計稅依據(jù)，促使增值稅制朝符合稅務中性特征的理想模式發(fā)展。

　　當前，改革基本完成，增值稅法編纂啟動。從全世界范圍來看，盡管增值稅自創(chuàng)設時起就被認為具有稅務中性特征，是一個因稅制設計簡單而突顯稅負公平的稅種，但各國增值稅法事實上變得越來越復雜。從某種程度上說，增值稅法設計的復雜化是為達致稅負公平目標而另辟的制度路徑，可謂與稅務中性的主張殊途同歸，這種理解或許有助于解決稅務中性與稅負公平之間存在沖突和矛盾的二律背反難題。為緩解增值稅制改革產(chǎn)生的稅負失衡問題，財政部、國家稅務總局制定了一系列稅務規(guī)范性文件。這些制度設計符合稅負公平原則，但如何體現(xiàn)稅務中性原則，將是增值稅立法中遇到的技術難題。

　　用法律規(guī)范政府間財政事權劃分
　　著名經(jīng)濟學家熊彼特曾經(jīng)提出“稅務國家危機”的問題。中南大學法學院教授周剛志認為，我國遭遇的是“土地財政危機”：一方面，土地財政是由城市化所推動的，又促進了中國城市化進程;另一方面，土地財政導致了地方政府過度依賴土地使用權出讓金等財政收入，催生了節(jié)節(jié)攀升的高房價，造成大量城市新移民無法融入城市，使中國的城市化未竟全功。土地財政的維持需要兩個條件，其一是城市化進程中出現(xiàn)的大量移民，其二是國家外匯管理制度所催生的巨額基礎貨幣。受人口老齡化、外匯儲備減少等因素的影響，這兩個條件都在發(fā)生變化。在沒有土地財政支撐的情況下，城鎮(zhèn)基礎設施建設與政府大規(guī)模投資或將引發(fā)大規(guī)模的地方債務危機。這是未來中國二十年間必須正視的重要財稅法課題之一。

　　消除地方政府財政危機的出路何在?周剛志認為主要是土地財政向稅務財政轉型：大中城市可以放棄土地使用權的續(xù)費，以此為條件開征房地產(chǎn)稅。歷史名城名鎮(zhèn)的地方政府則可以積極發(fā)展文化旅游等特色文化產(chǎn)業(yè)，適時開征旅游稅及財產(chǎn)稅作為財政收入。

　　從土地財政向稅務財政轉型，要規(guī)范中央與地方之間財政事權劃分。國務院近期發(fā)布的《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)針對現(xiàn)階段中央與地方共同財政事權過多且不規(guī)范等問題，指出必須逐步減少并規(guī)范中央與地方共同財政事權，并根據(jù)基本公共服務的受益范圍、影響程度，按事權構成要素、實施環(huán)節(jié)，分解細化各級政府承擔的職責，避免由于職責不清造成互相推諉。

　　對此，中央民族大學法學院教授熊文釗認為，首先，中央與地方之間財政事權劃分要采取“法律保留原則”，即以法律和行政法規(guī)作為基本規(guī)范。地方各級政府財政事權劃分則可通過地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式明確，逐步實現(xiàn)政府間財政事權和支出責任劃分法治化、規(guī)范化。其次，適當強化中央的財政事權，明確保障地方履行財政事權。很后，中央與地方財政事權劃分爭議由中央裁定，已明確屬于省以下的財政事權劃分爭議由省級政府裁定，減少劃分中的爭議。

　從形式正義視角看全口徑預算管理
　　西南交通大學財稅研究中心教授付志宇認為，新修訂的預算法要求實行全口徑預算管理，例如，關于預算范圍的規(guī)定要求，編制一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社保基金預算“四本賬”。這樣的規(guī)定從形式上看起來的確很完備，各級政府也都紛紛按此要求編制預算，似乎做到了“形式正義”。但是，仔細想來存在經(jīng)不起推敲的問題。

　　首先，“四本賬”的設置并未實現(xiàn)全口徑。現(xiàn)有的“四本賬”沒有能夠涵蓋政府所有的預算資金，如住房公積金是由公積金中心編制預算，但未在“四本賬”任何一本中得以體現(xiàn)。其次，“四本賬”的設置并未實現(xiàn)同口徑。社保基金本屬政府性基金的范疇，何以要單列?同一個層級的預算卻是從屬關系，在形式邏輯上就犯了不周延的錯誤。再次，“四本賬”的編制要求并未實現(xiàn)同口徑。預算法要求對一般公共預算編制到項，其他三類預算卻只用到款。同樣是政府預算卻標準不一，重公共預算，輕部門或行業(yè)預算。很后，“四本賬”的編制部門并未實現(xiàn)同口徑。政府預算報告雖然是由財政部門統(tǒng)一編制，但其他三類預算卻是由預算資金管理部門各自為政，財政部門只是匯總數(shù)據(jù)而已。

　　中國人民大學法學院教授朱大旗提出妨礙正義公平原則落實的另一問題。目前，我國司法預算內嵌于政府行政預算中，這樣的預算體系設置使政府掌握了司法財權進而影響了司法事權的行使，極易誘發(fā)司法權地方化的問題，不利于司法公正的實現(xiàn)。

　　他認為，司法預算的設置和改革應當同時滿足財政法治的理念與司法運行規(guī)律的需求。為了使司法財權與司法事權相匹配，同時使司法權去地方化，我國應當以公共預算的概念代替目前使用的廣義政府預算概念，使司法預算與立法預算、行政預算在公共預算這一上位概念之下保持相對獨立。

　　司法預算編制的平衡原則應當有別于行政預算。行政預算應當奉行“以收定支”原則，即以預估可得財政收入多寡來決定行政事業(yè)支出的項目范圍及先后順序，以約束和控制行政管理事權的肆意擴張。司法預算因司法事權行使的中立性、被動性，宜采取“以支定收”的原則予以平衡，即應根據(jù)老百姓對司法審判、裁決、執(zhí)行事權的實際需要來確定財政支出的大小，并對此安排財力予以充足的保障，以確保老百姓對司法公共服務的剛性需求。同時，應將司法預算設置為中央與省兩個層級，司法經(jīng)費的支出應能滿足司法事權之需求，且經(jīng)費的保障應向基層法院適當傾斜。

（轉自中華財會網(wǎng)）